从2002年证监会行政执法告别“查审一体”开始，查审分离制度已走过13个年头，证监会行政处罚委设立迄今也已有将近9年。查审分离制度通过实现证监会内部分工协作、监督制衡，有效规范了行政执法行为，提高了资本市场稽查执法的效率和质量。
证监会行政处罚委自2006年成立至去年底，共审结案件687件，作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项，结案率超过90%。同期，共对2117人没收违法所得和给予罚款，罚没款总额超过20亿元。2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索达241起。
证监会设立专门、专职、专业化的行政处罚委，是我国整个行政管理体系中的首例，施行查审分离制度不仅是国内行政处罚执法体制的重大创新，也是金融监管模式的重大变革。专家认为，查审分离制度无论从定性还是定量指标看，都已显示出了突出的成绩，这一制度对整个金融执法、行政执法具有深远意义，它已经并将继续对资本市场发展、行政执法体制发展产生重要影响。
证监会“查审分离”开制度先河
作为我国整个行政管理体系中的首次“试水”，中国证监会查审分离体制已实施13年。这一将调查与审理部门分开设置、相互独立、各司其职、分工协作的制度，极大提高了证监会稽查执法的效率和质量，并通过制度化保障的监督制衡有效规范了证监会的行政执法行为。
证监会行政处罚委有关负责人介绍，1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处，根据个案情况需要，仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。
2002年4月，证监会公布实施《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，标志着查审分离体制确立，过去行政执法的“查审一体”正式改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理。2006年随着股改完成，证监会推动以查审分离为核心的证券执法体制进一步改革，设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化，这在我国行政管理体系中属于首例。
中国人民大学法学院教授叶林表示，实施查审分离从制度上是证监会的“自我革命”，它从结构上解决了稽查部门有可能出现的“一手托两家”的问题，其亮点在于稽查与处罚部门建立起了一个内部制衡机制。
“从实施效果看，查审分离制度无论从定性指标还是定量指标衡量，都已经显示出了突出成绩。”清华大学法学院教授汤欣认为，证监会查审分离制度对国内的金融执法、行政执法都具有深远影响，其具体实践对证券法律制度做出的贡献也非常显著。
证监会行政处罚委委员苑多然概括提出，从实践看，查审分离机制是符合执法办案的客观规律的，对市场、监管部门都有益处。从市场角度出发，有利于营造公开、透明、公平、正义的市场氛围，让各类参与主体对制度形成明确预期和信赖；从监管部门角度出发，调查、审理工作非常专业，除去主观因素、道德风险，也还存在精力分配、专业程度的差别，查审分离可以保证精准、有效的查处和认定，遏制违法行为；同时，查审之间形成制约关系，可防止处罚的畸轻畸重，查审分开也相当于增加了一个救济程序，使行政相对人受到更多保护。
凸显四大制度优势
二十世纪三十年代起，特别是本世纪以来，不管是普通法系的美国、英国、我国香港地区，还是大陆法系的德国、法国，在金融监管执法体制方面均有重大变革，变革具体内容虽有不同，但其金融执法(处罚)体制也呈现出一些共同特征，包括：强调处罚部门及其组成人员的独立性、专业性，树立执法权威；处罚程序中引入司法或准司法元素，强化执法公正；普遍存在和解机制，保障执法效率。
证监会行政处罚委有关负责人介绍，证监会行政处罚查审分离体制的核心制度价值，在于将司法元素引入行政执法程序当中，通过调查审理部门的分立，实现政处罚案件内部审理的专职和专业化，在不损害行政效率的前提下，最大限度保证程序公正和实体正义，维护监管执法权威。
业内专家评价，查审分离体制作为我国行政执法体制的重大创新，符合金融监管执法发展的国际趋势和内在规律，并经行政处罚工作实践证明了其制度具有四方面优越性。
一是审理机构独立化，调查部门不参与案件裁决，可以使处罚执法基于一种客观、中立的立场，执行并解释公平、公正的市场规则，使执法判罚排除不必要的干扰，案件处理更加公平合理。
二是审理程序司法化，在处罚执法过程中引入司法元素，审理机构秉持中立、无偏的立场，在告知、听证诸环节不同程度地参照司法的正当化程序，改变了传统行政简单化的命令服从模式，使得市场主体对证监会监管执法法治化形成明确稳定的预期。
三是审理人员专业化，审理工作由资历较深、监管经验较为丰富的专业人士承担，保证了审理人员在复杂的案件审理过程中保持应有的判断力，查明事实真相，正确适用法律。
四是审理工作制度化，监督和制约在外部通过行政复议和司法审查来实现，在审理机构内部通过建立审理制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制来实现，以防止可能出现的滥用权力、道德风险或监管者“被俘获”问题，实现“看得见的正义”。
“成熟市场较常采用的行政法官制度在中国司法体制下显得比较突兀，在对接司法、本土适用上有困难，查审分离制度是符合我国实际环境情况下的最好选择。”叶林说。
制度保障执法效率质量“双升”
查审分离制度运行多年以来，其制度优势经过实践检验已逐步显现，我国资本市场执法效率和质量呈现持续“双升”。“近年我国资本市场行政处罚所判罚的案件数量、罚没金额、市场禁入及其他处罚的数据以及一些裁决书的质量表明，我国市场行政执法水平已经有了相当程度的发展。”汤欣说，“与发达国家市场比较，我们已经有了对话的底气。”
统计显示，实施查审分离制度后，我国市场行政处罚结案数量和结案速度显著增长，处罚力度不断加大。处罚委自2006年10月成立至去年底，共审结案件687件，作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项，近几年结案率均维持在90%以上。同期，证监会共对2117人没收违法所得和给予罚款，罚没款总额超过20亿元。与美、英、法、德等国证券市场及我国香港市场相比，我国证监会行政程序结案数量和结案速度都维持在较高水平。
在没收违法所得和罚款两种最为常见的财产罚之外，我国证监会往往还经常使用多种处罚手段的组合进行处罚，近8年间，共对1535名个人给予警告，对328人采取了市场禁入措施，其中91人被实施了终身市场禁入。
执法效率提升的同时，查审分离制度也通过制衡机制保证了执法质量的上升。从行政复议和行政诉讼数据来看，我国市场涉及行政处罚的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%，当事人复议率从2006年的11.7%下降为2013年的6.7%。2015年上半年，证监会因行政处罚被提起的行政诉讼中，有16件行政诉讼一审胜诉，有18件行政诉讼二审胜诉。
专家分析，在近年实践中，证监会查审分离体制还体现出了两个突出成效：一是建立了行政执法与刑事司法有效衔接的机制，对严打证券期货犯罪行为挥了重要作用。2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索241起。二是推进行政执法与保护投资者权益并重，在执法实践中，探索了“万福生科”、“海联讯”等案件违法主体先行赔付投资者的做法，《行政和解试点实施办法》的实施，也开启了我国证券违法行为处理的多元化解决路径。(马婧妤)
原标题：查审分离13年证监会执法效率质量持续“双升”
稿源：新华网
作者：
因参股公司检出禁用抗生素猪肉，“中国养猪第一股”雏鹰农牧(002477)集团7月29日紧急停牌，又于8月3日复牌。
期间，雏鹰农牧对外公布调查进展，称并未在自留肉样及饲料中发现氯霉素残留，也未找到涉事门店中牟县俊霞雏牧香的相关销售记录，仍“无法确定被抽检产品的来源”。
但这一解释仍然存在诸多疑点。
新京报记者进一步深入调查发现，此次查出问题猪肉的“雏牧香”，其专卖模式一直备受诟病，被业内认为是在走一条十年前就已证明失败的老路。
而凭借“公司+农户”的委托代养模式，雏鹰农牧在生猪养殖规模上跻身全国十强。但多位专家认为这种代养模式存先天硬伤，监管有缝隙。
在快速扩张中，雏鹰农牧的管理费用大幅增加，而净利润大幅下滑。去年养殖业23家上市公司中只有3家净利润下降，雏鹰农牧就是其中之一，且下滑幅度达350.54%。
摆在“养猪第一股”雏鹰农牧面前的困境，恐怕不止是违禁兽药这么简单。
专卖模式：“雏牧香”经营欠佳
根据国家食药监总局7月28日的公告，标称雏鹰农牧集团郑州商贸有限公司生产的、在中牟县俊霞雏牧香生鲜肉店销售的一批次猪肉(2015/5/31)含禁用兽药氯霉素。
这让雏鹰农牧旗下“雏牧香”及背后运营公司走进公众视野。知情人士透露，雏鹰农牧郑州商贸公司其实是雏鹰农牧产品销售的参股公司，并不进行产品生产。
雏鹰农牧公开信息显示，集团在2014年9月完成旗下三家商贸公司的股权转让，雏鹰农牧分别持有郑州商贸、北京商贸、上海商贸20%的股权，且其控股子公司——微客得科技持有上述三家公司10%的股权。
这三家商贸公司主要负责当地“雏牧香”的运营，而雏鹰农牧集团剥离商贸公司业务或许与其亏损有关。雏鹰农牧2013年年报显示，上述三家企业分别亏损4660万元、1587万元和363万元。
“雏牧香”是雏鹰农牧首个终端品牌，2012年9月推出后快速扩张。2013年上半年有120余家雏牧香专卖店开业，不过当年下半年仅新开了不到30家。目前雏牧香专卖店在河南有109家、北京8家、江浙沪7家。
7月31日中午，雏牧香北京东城区中心店里，光顾的人并不多。据知情人透露，目前该店处于亏损状态，年营业额只有几十万元，北京所有雏牧香直营店加起来难以达到公司规定的线上线下总营业额1亿元目标。
雏牧香北京一家门店店长称，2013年雏牧香进京时一边做直营店，一边做加盟店，而现在已全部是直营了。当时加盟店交20万-30万元加盟费即可，合同期两年，结束后加盟费如数返还，运营期间的房租、装修、维修等费用全由集团承担。
正是这些优惠条件让雏牧香得以快速扩张，然而好景不长。“年营业额5万和10万的店相比，投入的费用并不会少，但利润却相差极大。有的商家做了一段时间半路退出，集团投入的资金都打了水漂。”这位人士说。
据扬州市梅岭路雏牧香原店主反映称，他两年前第一批加盟雏牧香，但“因整个经营模式有问题，江苏现在都没有再做”。雏牧香常州市一位原加盟店主也说，由于当初营销策略不行，“挣不到钱”，上海、江苏的加盟店如今几乎已关停。
一位接触过雏鹰农牧的业内人士告诉新京报记者，独立于商超、市场外的肉类专卖店往往高投入低产出，且没考虑购物习惯，人们不会特意跑到专卖店去买肉。“十年前双汇就曾摸索过专卖店模式，结果关闭了大批门店。雏牧香搞专卖店时我们就指出过这是死路一条，为什么还要搞？”
代养模式：“公司+农户”存监管疏漏
雏鹰农牧被检出的氯霉素是一种抗生素，早在2000年就被农业部从《中国兽药典》删除。2002年底农业部在《动物源性食品中兽药最高残留限量》中，明确规定氯霉素禁止使用，在动物性食品中不得检出。
对此，雏鹰农牧在8月1日的最新官方声明中称，并未在自留肉样及饲料中查到氯霉素残留，也没找到涉事门店问题猪肉在“郑州商贸”的销售记录，无法确定被抽检产品的来源。
那么，这违禁抗生素究竟来自何处？多位行业人士接受新京报记者采访时都认为，根本问题或许还是出在与雏鹰农牧合作的养殖农户身上。即便这次事故与农户无关，雏鹰农牧“公司+农户”模式也是存在监管死角的。
雏鹰农牧早在2011年就开始“公司+农户”的“分散养殖、集中管理”委托代养模式，即雏鹰农牧将自有畜禽交予农户，统一提供禽畜、饲料、防疫、技术，农民则依据合同兑现相应的养殖承诺，如保证一定的存活率等。
业内人士称，生猪养殖占地较多，养殖场建成后需投入一定劳动力及管理成本，委托农民代养则可省去建厂、育肥、管理等一系列成本，企业可实现轻资产快速扩张。正是凭借这种模式，雏鹰农牧在短短十年间将养殖规模扩大到全国同行业前十的位置。
但“这种模式有先天硬伤，对合作养殖户达不到24小时监管。农户为保证存活率在家里偷偷用药，企业也没办法监管到。”中国生猪预警网首席分析师冯永辉说。
他认为，氯霉素是一种非常烈的药物，说明猪的病情较严重。没过停药期，药在猪体内没代谢完就进入屠宰加工环节，有可能是雏鹰农牧出现氯霉素猪肉的主要原因。另受成本因素影响，行业内普遍采用抽检方式自检，但抽检率通常不超过5%，这也使问题猪肉存在漏检可能。
据冯永辉介绍，国内有大型企业采取另外的高度集约化规模养殖模式，统一配养殖人员，猪肉监管上更到位，这样养殖的生猪出栏价格每斤要高出同行业1-2毛。
大步扩张：净利润和管理费均“不太正常”
雏鹰农牧在2010年9月15日挂牌上市时，被业界称为“中国养猪第一股”。近三年年报显示，其在西藏、吉林、内蒙古等地注资或增资扩建生猪养殖基地，并于今年6月收购了上游河南太平种猪公司70%股权。
但大步扩张给雏鹰农牧带来的直接影响是管理成本大幅上升。雏鹰农牧公布的信息显示，2014年雏鹰农牧总营收额17.62亿元，而其管理费用占比高达13%，比2013年度增加7121余万元，同比上升44.11%。它将管理费上升的主要原因归结为“公司规模扩大、人员增加，相应的工资、折旧等费用增加所致”。
业内人士介绍，通常情况下，养猪成本70%来自饲料，医疗、动保约占营收额的5%，固定资产折旧占比不到5%，管理成本不到10%。这13%的管理成本已高于行业平均水平。
雏鹰农牧2013年的年报数据更是“夸张”，销售费用、管理费用和财务费用分别上升198.99%、104.66%和69.70%，三费累计4.17亿元，占当年总营收22.32%。
净利润则是雏鹰农牧另一项“不太正常”的数据。2014年，雏鹰农牧归属上市公司净利润为1.89亿元，下滑幅度达350.54%。雏鹰农牧解释称，这是生猪价格下降及销售减少所致。
但业内却有不同看法。中投顾问高级研究员郑宇洁认为，雏鹰农牧净利润下降超300%，在养猪业并不算常态。尽管2014年猪肉市场不景气，但养殖业23家上市公司中只有3家净利润下降，雏鹰农牧就是其中之一。
“2014年雏鹰农牧的销售毛利率仅11.61%，低于行业整体水平。猪肉价格低迷是净利润下降的原因之一，但主要还在于产能扩大导致管理费用上升，缩减了利润空间。”郑宇洁说。
他认为，近年消费者饮食结构调整，猪肉的消费增长量整体呈下降趋势。而过度大步扩张会给公司的资金运营带来压力，甚至可能造成资金链断裂。
原标题：雏鹰农牧违禁肉背后藏三困境公司回应疑点多
稿源：新华网
作者：